Em busca da reforma do sistema monetário internacional

Isabela Nogueira*

Há pouco mais de uma década, a crise financeira internacional evidenciou mais uma vez o caráter instável e desigual da ordem monetária e financeira vigente no mundo. A crise, aliada à emergência da China como grande poder global e ao então fortalecimento de países periféricos como Índia, Rússia e Brasil, criaram um terreno fértil para a ressurgimento do debate sobre a necessidade de reforma do atual sistema monetário internacional centrado no dólar. Os países dos BRICS passaram a exigir uma maior influência em instituições multilaterais como no FMI (Fundo Monetário Internacional) e no Banco Mundial, e criaram mecanismos e instituições próprias para intensificar sua cooperação monetária e financeira. Também cresceu o coro para que outras moedas compartilhassem com o dólar o papel de moeda-reserva internacional, sobretudo o euro, o renminbi e os Direitos Especiais de Saque do FMI. Em conjunto, o que todas as iniciativas pleiteavam era avançar em direção a um mundo mais multipolar, menos centrado na hegemonia monetária de Washington.

É de se esperar, no entanto, que a posição do Brasil sobre a necessidade de reforma do sistema monetário mude com o recém-eleito presidente Jair Bolsonaro. Não há registro de nenhuma declaração do presidente ou da sua equipe diretamente sobre o tema, mas há sinais variados de que seu governo tende a mudar a posição original do Brasil sobre a reforma, o que pode ter impacto sobre os mecanismos de cooperação previamente estabelecidos com a China e com os demais BRICS. De que forma Brasil e China avançaram até aqui em termos de cooperação monetária e financeira? Quais os obstáculos? E o que deve mudar na posição brasileira dada a nova conjuntura política? São essas as questões que esse artigo vai abordar.

O que é e para que serve um sistema monetário internacional?

O sistema monetário e financeiro internacional é essencial para definir as possibilidades de crescimento de países centrais e, sobretudo, de países periféricos. O país que emite a moeda de referência internacional detém controle sobre a expansão da demanda efetiva e da liquidez internacional ao não estar diretamente sujeito à restrição das suas contas externas. Além disso, o padrão monetário define quem são os privilegiados e aqueles que enfrentarão dificuldades no sistema. Conforme o então presidente francês Charles de Gaulle resumiu nos anos 60, a “hegemonia do dólar” conferiu “privilégios extravagantes” aos Estados Unidos, uma vez que sozinho o país poderia simplesmente imprimir dólares para empreender guerras no exterior, comprar empresas francesas ou de outros países e ainda poderia incorrer em grandes déficits no balanço de pagamentos sem temer as consequências negativas.

O padrão monetário, seja ele qual for, define cinco questões básicas para os países que estão sob o sistema: 1) qual será o ativo de reserva, ou qual é a moeda aceita como meio de liquidação de pagamentos internacionais (historicamente ouro, libra ou dólar), 2) qual será o regime cambial (câmbio fixo, com bandas, com flutuação administrada ou câmbio totalmente livre) dos diferentes países, 3) quais são os mecanismos de ajuste e as regras para efetuar eventuais correções nas contas externas, 4) quais são as regras para a mobilidade do capital privado (se há controles administrativos, controles indiretos, controles prudenciais ou se o fluxo é livre), e 5) quais as instituições supranacionais regulam esse sistema (FMI, Banco Mundial, OMC, por exemplo).

Desde o final da Segunda Guerra Mundial, o sistema monetário internacional é centrado essencialmente no dólar. Em um primeiro período, que vai do final da Grande Guerra, em 1945, até 1971, sob o padrão monetário conhecido como dólar-ouro, a economia mundial era regulada pelo Acordo de Bretton Woods, que determinava não apenas que a moeda norte-americana seria a moeda-chave do sistema, mas ainda que as taxas de câmbio dos países seriam fixas (com possibilidades de ajustes) em relação ao dólar e que a mobilidade de capitais entre países seria muito restrita. A grande mudança veio em 1971, quando o dólar abandonou sua paridade fixa em relação ao ouro, estabelecendo uma segunda fase conhecida como padrão “dólar flexível”. Esse segundo período confere ainda mais poder monetário aos Estados Unidos, uma vez que sua moeda está livre da obrigação do lastro e do acúmulo de reservas em ouro. Além disso, sob o regime do dólar flexível, capitais passaram a fluir livremente com a liberalização financeira, e os regimes cambiais, na maioria dos países, se tornaram flutuantes. Mesmo com as mudanças entre o padrão dólar-ouro e dólar flexível, o dólar continuou sendo a moeda-chave do sistema nos dois períodos, e a maioria das moedas nacionais não desempenha suas funções clássicas no âmbito internacional.

Como Brasil e China atuaram juntos a partir da crise internacional de 2008

A cooperação entre Brasil e China na área financeira e monetária ganhou contornos efetivos sobretudo após a crise financeira de 2008. Ainda que algumas iniciativas tenham sido exclusivamente bilaterais, a maior parte da cooperação se deu no âmbito dos BRICS. O contexto geral era de fortalecimento da economia chinesa, que buscava aumentar seu espaço de manobra internacional em um padrão monetário dominado pelo dólar, e, ao mesmo tempo, de tentativa de ganho de autonomia por parte da política externa brasileira durante os governos do Partido dos Trabalhadores (2003-2016).

O estabelecimento do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) foi o mais ambicioso passo nessa cooperação monetária. Criado para abrir novos canais institucionais alternativos ao Banco Mundial e ao FMI e às suas frequentes interferências na política econômica e na governança de países sob auxílio, o NDB surgiu com foco especialmente em infraestrutura e projetos ditos de desenvolvimento sustentável. Segundo o próprio vice-presidente brasileiro da instituição, Paulo Nogueira Batista, uma das motivações para a criação do NDB foi a frustração com as lentas reformas nas “instituições baseadas em Washington”. O novo banco teve uma rapidíssima implementação, uma vez que sua proposta foi aventada na 4ª Cúpula dos BRICS, em 2012, e já efetivado na 6ª Cúpula, de Fortaleza, em 2014. Durante o lançamento do NDB em Xangai, em 2015, o então Ministro das Finanças da China, Lou Jiwei, observou que o novo banco gostaria de avançar das “melhores práticas” para as “próximas práticas”, ressaltando que os atuais bancos multilaterais de desenvolvimento são “muito rígidos, inflexíveis e lentos”. A governança do NDB seria, portanto, uma gestão simplificada, mais democrática, de baixo custo, menos burocrática, e livre de condicionalidades, ou seja, mais focada em projetos do que moldar ou interferir nas políticas domésticas dos beneficiários. Por fim, cada país-membro tem direito a um voto, o que rompe com a assimetria característica do FMI.

O segundo importante arranjo (ainda ligado ao NDB) foi o estabelecimento do Arranjo Contingente de Reservas (ACR), um pequeno fundo monetário dos próprios países membros dos BRICS. Como o FMI, seu papel estatutário é fornecer o arcabouço legal e operacional para empréstimos de curto prazo em caso de crises do balanço de pagamentos. Diferentemente do NDB, para o qual o capital inicial foi igualmente compartilhado entre os cinco membros do BRICS, a China comprometeu-se a contribuir com a maior parte dos fundos para o ACR. No total, são US$ 100 bilhões de fundos prometidos, dos quais a China contribuiu com US$ 41 bilhões, Rússia, Índia e Brasil com US$ 18 bilhões cada e a África do Sul com US$ 5 bilhões. A criação do acordo não acarreta em transferência de reservas internacionais, já que os recursos comprometidos só serão efetivamente sacados caso um membro solicite apoio em caso de crise ou ataque especulativo. O valor máximo de saque é determinado por um multiplicador aplicado ao compromisso de cada país. O multiplicador da China, igual a meio, significa que o país poderia sacar até metade dos seus compromissos, ou seja, US$ 20,5 bilhões. Brasil, Índia e Rússia têm multiplicador igual a um, podendo sacar montante equivalente a seus compromissos individuais, de US$ 18 bilhões.

Em terceiro lugar, China e Brasil atuaram em conjunto, sobretudo via BRICS, para acelerar as reformas das instituições financeiras internacionais, em particular do FMI e do Grupo Banco Mundial. No caso do FMI, o resultado concreto apareceu em 2016, quando os países em desenvolvimento aumentaram suas cotas no fundo em seis pontos percentuais no total, melhorando suas posições ainda que continuem sendo sub-representados em relação ao peso dos seus países na economia mundial. Desde então, a China se tornou o terceiro maior país-membro do FMI, depois dos Estados Unidos e do Japão, enquanto Brasil, Índia e Rússia ficaram entre os 10 maiores. Ainda do ponto de vista das reformas dentro das velhas instituições multilaterais, merece destaque a inclusão do renminbi na cesta de moedas de reserva do FMI. A moeda chinesa se juntou ao dólar, ao euro, ao iene e à libra esterlina na cesta dos direitos especiais de saque (SDR, na sigla em inglês) do FMI, que determina as moedas que os países podem receber como empréstimo do fundo. O SDR é um ativo de reserva internacional criado pelo FMI em 1969 e serve também como complemento às reservas oficiais dos seus países-membros. Logo após a inclusão do renminbi na cesta, membros do governo brasileiro passaram a apoiar o uso maior do SDR na economia internacional.

A quarta cooperação financeira que merece destaque está fora do escopo dos BRICS e é essencialmente bilateral: a criação do Fundo Brasil-China de Cooperação para a Expansão da Capacidade Produtiva. Acordado durante a gestão Dilma Rousseff, o fundo teve seu decreto de criação promulgado em junho de 2017 durante a gestão de Michel Temer, prevendo a mobilização de US$ 20 bilhões para investimentos nos setores de logística, infraestrutura, energia, recursos naturais, agricultura, agroindústria, armazenagem agrícola, manufatura, serviços digitais e tecnologias avançadas. Na prática, trata-se de uma instância deliberativa e colegiada, com representes dos dois países, criada para classificar projetos a serem desenvolvidos no Brasil. Os projetos não são aprovados pelo Fundo, mas sim classificados. A decisão de financiamento ou investimento cabe somente aos potenciais financiadores. A maior parte dos recursos (US$ 15 bilhões) virá da China, particularmente do China-LAC Industrial Cooperation Investment Fund (CLAIFUND), criado em 2015 por meio de uma parceira de um dos bancos de desenvolvimento da China (China Development Bank) com recursos das reservas internacionais chinesas (State Administration of Foreign Exchange). Os outros US$ 5 bilhões do Fundo viriam de instituições brasileiras, como do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e de bancos públicos, como da Caixa Econômica Federal.

Por fim, a quinta cooperação financeira ainda está em fase de planejamento. Em 2017, os chineses propuseram o início de estudos para a criação de uma clearing de câmbio para operar a moeda chinesa no Brasil. Com a clearing de câmbio funcionando, as operações comerciais seriam fechadas diretamente em renminbi e a contraparte chinesa não precisaria fazer hedge da operação, reduzindo custos operacionais. A China tem atualmente mais de duas dezenas de clearing houses operando em yuan pelo mundo, incluindo nos Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Rússia, Singapura, África do Sul, Tailândia e muitos outros. Trata-se de mais um dos passos que os chineses estão dando no sentido de buscar aumentar o grau de internacionalização do renminbi e, portanto, de reduzir sua dependência de um sistema monetário regido primordialmente pelo poder do dólar.

As dificuldades da cooperação passada

Na prática, os dois mais fortes instrumentos de cooperação financeira intra-BRICS, o NDB e o ACR, demonstraram avanços e capacidade colaborativa expressiva entre os BRICS mas, ao mesmo tempo, não saíram da fase embrionária e, portanto, não chegaram a impactar a forma como o sistema internacional funciona. O novo banco teve capital subscrito integralizado inicial de US$ 10 bilhões (o que será complementado por US$ 40 bilhões de chamada de capital) entre os cinco membros fundadores, e nos seus primeiros anos de funcionamento concedeu empréstimos irrisórios (US$ 1,6 bilhão em 2016 e US$ 2,5 bilhões em 2017). Além disso, o NDB tem sido muito criticado pela falta de transparência e de participação social. O banco não oferece informações detalhadas sobre projetos aprovados ou em avaliação e não dispõe de canais institucionalizados de diálogo com comunidades afetadas pelos projetos e com a sociedade civil organizada dos países-membros.

Ambas as instituições se apoiam em muitas diretrizes e regulamentações similares às suas equivalentes no âmbito multilateral: o Banco Mundial e o FMI. O ACR, por exemplo, mantém fortes link com o FMI: os países podem ter acesso a apenas 30% do financiamento a que têm direito formalmente sem acordo prévio com o fundo. Um acesso acima desse percentual está condicionado à existência de um acordo com o fundo. As condições para ter aprovação de um pedido de apoio incluem não ter dívidas em atraso cominstituições financeiras multilaterais e cumprir as obrigações com o FMI referentes aos artigos que tratam de supervisão e provisão de informações. Já o NDB, como um segundo exemplo, tem celebrado acordos de cooperação com o Banco Mundial e com o maior banco privado da Índia, o ICICI, colocando em dúvida sua real disposição em assumir práticas inovadoras.

O que deve mudar no governo Bolsonaro

Há guinadas importantes em curso na política externa brasileira sob o governo Bolsonaro. Em linhas gerais, o novo governo está levando a diante um alinhamento estreito não só com os Estados Unidos, mas especificamente com o governo Trump, o que implica em uma postura menos multilateral, de luta contra o “globalismo”, e o fim das práticas de promoção da cooperação sul-sul. Esse antiglobalismo já teve resultados nos primeiros dias do novo governo. O ministro de Relações Exteriores, Ernesto Araújo, anunciou que o Brasil irá sair do Pacto Global de Migração, uma iniciativa que até então contava com a participação de 165 países dos 193 que integram a ONU e que visa proteger melhor dos migrantes. Bolsonaro confirmou via Twitter: “Não é qualquer um que entra em nossa casa, nem será qualquer um que entrará no Brasil via pacto adotado por terceiros”. Os Estados Unidos têm boicotado a iniciativa da ONU, da mesma forma como a direita radical europeia na Hungria e na Itália, e a desistência do Brasil é uma vitória para o governo Trump.

No mesmo sentido, o governo Bolsonaro já pediu para retirar a oferta para sediar a Conferência do Clima da ONU (COP-25), que seria realizada este ano no Brasil. A conferência seria palco das negociações para a implementação do Acordo de Paris, que versa sobre questões como desmatamento e redução da emissão de gases estufa. Segundo Bolsonaro, “não pode uma política ambiental atrapalhar o desenvolvimento do Brasil. Hoje, a economia está quase dando certo por causa do agronegócio, e eles estão sufocados por questões ambientais”. Durante a campanha eleitoral, o presidente ameaçou retirar o Brasil do Acordo de Paris, assinado por 195 países com o objetivo de reduzir o aquecimento global. Essas são guinadas essenciais em uma política externa até então conhecida por seu protagonismo nas negociações sobre o clima desde a realização da conferência Rio 92.

A postura externa fortemente ideologizada do novo governo, o que inclui desde as falas inflamadas do chanceler Ernesto Araújo, um diplomata com pouca experiência, acenos a setores religiosos, e a promessa de mudança da embaixada brasileira de Tel Aviv para Jerusalém, tem causado estranhamento entre diplomatas e especialistas em relações internacionais. Entram nessa lista as declarações do então candidato de que a China não estaria comprando no Brasil, mas estaria “comprando o Brasil”. A hostilidade em relação à China tem se reduzido desde a posse, sobretudo em virtude das pressões do empresariado e do agronegócio brasileiro, nem um pouco interessado em atritos com seu maior parceiro comercial, e da disposição da diplomacia chinesa em colocar panos quentes.

O próprio governo Bolsonaro, entretanto, é uma composição instável de três subconjuntos da ultradireita: uma ala ultraconservadora de base religiosa e ideologizada, onde está o chanceler Ernesto Araújo, de alinhamento automático aos Estados Unidos; uma ala ultraliberal, representada pelo ministro da Economia Paulo Guedes, com interesses comerciais e de investimentos consolidados com a China e com o mundo; e a ala dos militares, que tende a se posicionar nacionalistamente em questões de política internacional (e menos de economia). As três forças terão papel ativo na política externa, e é razoável supor que os arroubos do primeiro grupo sejam revistos ou amenizados pelas outras duas alas. Foi o que se viu quando Bolsonaro sinalizou que seria possível a instalação de uma base militar norte-americana no Brasil durante seu mandato. O Alto Comando do Exército foi pego de surpresa e expressou seu descontentamento, e Bolsonaro, segundo o jornal Folha de S.Paulo, teria garantido aos militares que voltou atrás.

De toda forma, esse tipo de postura do novo governo também tem levado a especulações sobre um possível “BRexit”, ou a saída do Brasil do grupo dos BRICS. Neste ano, o Brasil irá sediar a XI Cúpula dos BRICS, e deve assumir a presidência do bloco em 2020. É de se esperar que o Brasil sob o governo Bolsonaro permaneça formalmente no bloco, cumprindo suas funções comerciais em função da pressão da ala liberal, mas arrefeça e perca interesse pelos arranjos mais audaciosos do ponto de vista da cooperação monetária e financeira. Em outros termos, é muito claro que um governo Bolsonaro não está em busca de alternativas ao padrão dólar flexível, mas sim em se alinhar passivamente a Washington em um momento de aumento do poder econômico e político da China.

Nesse sentido, ainda que a relação comercial Brasil-China se mantenha aquecida e os investimentos chineses continuem chegando nos próximos anos, a agenda estratégica de longo prazo e a cooperação monetária e financeira de mais fôlego devem desaparecer. Em um momento de mudanças nas placas tectônicas do sistema internacional, com questionamentos à hegemonia norte-americana e fortalecimento do poderio chinês, esse é um posicionamento que deixa o Brasil sem flexibilidade e sem poder de barganha frente a um mundo crescentemente tenso e em profundas transformações.

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* Isabela Nogueira é professora do Instituto de Economia e do Programa de Pós-Graduação em Economia Política Internacional (PEPI) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). É também coordenadora do LabChina (Laboratório de Estudos em Economia Política da China).